07 апреля 2023
В Издательском доме ВШЭ готовится к выходу десятый выпуск альманаха «Истоки». Его подзаголовок — «150 лет маржиналистской революции» — в полной мере отражает затронутые в нём темы. Здесь представлены статьи и фрагменты как классиков — Леона Вальраса и Михаила Туган-Барановского, так и современных экономистов и историков экономики. IQ.HSE публикует из сборника статью кандидата экономических наук Алексея Сафронова, посвящённую практикам работы Госплана СССР в брежневский период. Выход книги приурочен к Международной ярмарке интеллектуальной литературы non/fictio№24, которая состоится в Гостином Дворе с 6 по 9 апреля 2023 года.
Госплан СССР (Государственный плановый комитет Совета Министров СССР) был ядром советской системы плановых органов, состоявшей из республиканских госпланов, плановых комиссий при хозяйственных министерствах и местных плановых органов при Советах соответствующих уровней (областных, районных). В этом качестве он являлся важнейшим элементом плановой (командной) экономики советского типа и служил образцом, по которому строили управление экономикой другие страны мировой системы социализма.
Алексей Сафронов,
кандидат экономических наук,
научный сотрудник Лаборатории
актуальной истории РАНХиГС
Несмотря на важнейшую роль, которую играл Госплан СССР в политической и экономической системе СССР, практики его работы до сих пор не до конца исследованы. Если довоенный период работы советской экономики описан в фундаментальных монографиях Пола Грегори и Роберта Аллена, вышедших уже после «архивной революции» 1990-х годов, то книги о послевоенных годах представлены в основном работами советологов периода холодной войны, страдающими от очевидных ограничений источниковой базы. Кроме того, это, как правило, обобщающие публикации, в которых работа Госплана является лишь одной из затрагиваемых тем.
Идея преодолеть скупость официальных сводок о принятых экономических решениях путем интервью с советскими чиновниками, что позволило бы рассматривать эти решения в определенном контексте, стала реализовываться сразу после распада СССР. Можно отметить важный вклад Ю. Ольсевича и П. Грегори, а также М. Эллмана и В. Конторовича, проинтервьюировавших многих ныне покойных хозяйственных руководителей советского периода.
Авторы указанных трудов были движимы понятным стремлением нарисовать, хотя бы в общих чертах, портрет позднесоветской экономики в целом. Однако работа Госплана СССР до сих пор не попадала в фокус специального интереса исследователей. Разумеется, автор настоящего очерка не претендует на то, чтобы составить полное описание деятельности этого института советской экономики, но надеется, что данная работа послужит тому, чтобы такое описание когда-нибудь появилось.
Очерк основан на двух подробных интервью (25.07.2019 и 09.01.2020) с Владимиром Викторовичем Коссовым, ныне профессором НИУ «Высшая школа экономики», работавшим в Госплане СССР с 1966 по 1981 г. (большую часть времени — заместителем начальника отдела пятилетних планов), членом коллегии Госплана СССР. Далее в тексте вся информация, в отношении которой нет ссылок на источники, взята из этих интервью (В.В. Коссов: Советский Союз уничтожили два решения: интервью с В.В. Коссовым от 25 июля 2019 г. Работа Госплана СССР как искусство возможного. Беседа Алексея Сафронова с Владимиром Коссовым от 9 января 2020 г.).
Другую группу источников составляют протоколы заседаний коллегии Госплана СССР за период VIII–IX пятилеток из фондов Российского государственного архива экономики (РГАЭ) и материалы к заседаниям, посвященные подготовке IX пятилетки. Именно на заседаниях коллегии, членами которой были руководители основных отделов, вырабатывался общий для всего Госплана подход к тем или иным вопросам, гармонизировалась работа отделов.
Благодаря такому выбору источников в работе удалось осветить некоторые практики работы Госплана и механизм принятия управленческих решений с учетом ограничений, в которых этот орган был вынужден действовать.
Свою задачу автор видел в обобщении информации о подходах, которые фактически использовались при составлении государственных планов, включая личностные установки плановиков, теоретический бэкграунд, на который они опирались, характер взаимодействия с другими ведомствами и академическими экономистами, конкретные способы принятия управленческих решений при выборе вариантов реализации плана. Данная проблематика пока еще не получила должного освещения в научной литературе. При этом, конечно, следует помнить, что любые личные оценки и свидетельства несут на себе печать субъективности.
Николай Константинович Байбаков занимал пост председателя Госплана СССР в 1955–1957 гг. и повторно в 1965–1985 гг. — дольше, чем любой другой председатель. До него судьба председателей Госплана СССР была незавидной: после Г.М. Кржижановского, который возглавлял Госплан в 1921–1923 и 1925–1930 гг., председатели либо умирали на посту (В.В. Куйбышев), либо репрессировались (В.И. Межлаук, Г.И. Смирнов, Н.А. Вознесенский), либо не могли продержаться в этой должности и пяти лет (с 1949 по 1965 г. руководители в Госплане менялись 10 раз, а сам Госплан дважды подвергался административному реформированию).
В 1955 г. Госплан разделили на комиссии по перспективному планированию (Госплан СССР) и по текущему планированию (Госэкономкомиссия СССР). Текущие планы традиционно считались более важными, поэтому более значительный пост председателя Госэкономкомиссии получил зампред Совмина СССР М.Г. Первухин, а на менее важный в новой системе пост председателя Госплана СССР назначили Н.К. Байбакова.
По мнению историка В.Л. Некрасова, Хрущев выбрал Байбакова именно как фигуру, не обладавшую политическим весом, «опытного, без амбиций хозяйственника-управленца». Сам Байбаков в мемуарах пишет, что пытался отказываться от назначения, ссылаясь на то, что не является экономистом и не справится с планированием народного хозяйства страны. Характерно, что делом своей жизни в тех же мемуарах он называет не работу председателем Госплана СССР, а работу нефтяником. По свидетельству Коссова, Байбаков и в период работы в Госплане с гордостью называл сам себя «сталинским наркомом», то есть до конца жизни выше оценивал свой опыт работы министром нефтяной промышленности, чем опыт работы председателем Госплана СССР.
Очевидно, в те же годы сформировалась у Байбакова и модель взаимодействия с руководством. Если Н.А. Вознесенский, по свидетельству коллег, не боялся спорить со Сталиным и другими высшими руководителями, то Байбаков и через много лет с содроганием в голосе рассказывал Коссову, как его проверял Мехлис, бывший наркомом государственного контроля. Еще один эпизод из периода работы наркомом, который Байбаков, по свидетельству Коссова, любил вспоминать, — напутствие Сталина при направлении на работу в Татарстан: «Будет нефть, будет товарищ Байбаков. Не будет нефти, не будет товарища Байбакова».
Обобщая, можно заключить, что председатель Госплана СССР сформировался в сталинское время как человек инициативный и ответственный, но привыкший скорее отчитываться, чем отчитывать, скорее исполнять приказы вышестоящих органов, нежели участвовать в их разработке. Коссов вспоминает, что пытался возражать М.С. Горбачеву по вопросам развития сельского хозяйства, а Байбаков его урезонивал и в конечном счете оказался прав: переубедить Горбачева не удалось.
И Байбаков, и Первухин лишились своих постов, когда в 1957 г. не поддержали хрущевскую совнархозную реформу, что, видимо, послужило для Байбакова очередным уроком — не слишком противоречить политическому руководству. После отставки М.Г. Первухина руководители плановых органов уже больше не включались в состав президиума (Политбюро) ЦК КПСС (в конце 1940-х — начале 1950-х годов председатель Госплана обязательно входил в состав Политбюро и был заместителем председателя Совета Министров). Хрущев целенаправленно стремился ограничить влияние Госплана и в целом добился своего.
Коссов подробно описывает случай, когда Байбаков попытался на совещании у Председателя Совета Министров СССР А.Н. Косыгина «провести» вопрос о ликвидации дотаций на мясо, из-за которых увеличение производства мяса приводило к увеличению дыры в бюджете, и не был поддержан никем из присутствовавших. Аналогичным образом закончилась история, когда Байбаков попробовал поднять вопрос о скрытой инфляции. Грандиозный скандал на совещании у Косыгина закончился ничем.
Ещё один пример был связан с инициативой изготовить печь для переплавки титановой стружки, чтобы сократить потребность в титане. При очевидной выгоде, которую должна была принести эта инициатива, разработку печи не удалось вставить в план работ научно-исследовательского института, занимавшегося проектированием подобного рода оборудования, то есть Байбаков зачастую не мог добиться своего во взаимоотношениях не только с высшим руководством, но и с хозяйственными министерствами.
По свидетельству Коссова, взаимодействие Госплана СССР с «директивными органами» в основном заключалось в том, что Политбюро на своих заседаниях ставило Байбакову задачи, а он пересказывал их своим подчиненным и просил просчитать возможные способы их решения.
Такая позиция сыграла свою роль и в период перестройки, когда Байбаков, как и многие другие «старики», по просьбе Горбачева добровольно вышел из состава ЦК, тем самым развязав последнему руки. «Мы все подписались», — оправдывался он перед Коссовым. Уже после распада страны Байбаков извинялся: «Я понимаю, что вы (работники Госплана. — А. С.) могли иметь ко мне претензии. Вы все время говорили мне важные и нужные вещи, а я ничего не мог сделать».
В целом Коссов отмечал, что Госплан выполнял ту роль, которую ему отводили, отчего повысить результативность работы этого органа, не меняя системы в целом, было невозможно.
Преимущественно техническая роль Госплана СССР в брежневский период («на Политбюро решают — мы обсчитываем») не могла не оставить отпечатка на его корпоративной культуре. По свидетельству Коссова, реорганизации Госплана с его сотрудниками даже не обсуждались. К примеру, сам он вовсе не задумывался, почему ликвидировали отдел, в котором он работал первые годы.
Когда в ГВЦ Госплана СССР стала создаваться Автоматизированная система плановых расчетов, Коссов, который от Госплана взаимодействовал с разработчиками, с удовольствием решал частные задачи автоматизации, но при этом он не считал АСПР как концепцию чем-то значимым. Иначе говоря, идеи о принципиальном повышении качества планирования путем комплексной автоматизации не воодушевляли даже многих из тех, кто их непосредственно реализовывал.
По мнению Коссова, главную пользу АСПР приносила своей системой электронного документооборота «Документ», которая позволила отладить процесс передачи расчетов из отдела в отдел и повысила ответственность за срыв сроков подготовки работ, закрепленных за отделом или конкретным сотрудником.
Непосредственно оптимизационные расчеты, которые по первоначальному замыслу должны были стать основным отличием составления плана с помощью АСПР, преследовали цель найти наилучший вариант реализации уже принятых на Политбюро решений, что, видимо, оценивалось Коссовым как менее важная новация.
Определенное пренебрежение к «большим» идеям можно усмотреть и в госплановском «сленге». Текстовую часть «Основных направлений социально-экономического развития СССР» на очередную пятилетку иронично называли «молитвами», а людей, которые их писали, — «писарчуками». Сами «писарчуки» про свою работу говорили: «Пишу речи от “Товарищи!” до “Да здравствует!”». Недостатки требовалось подавать как скрытые резервы, а цели на будущее (те самые «молитвы») выбирать как можно более «дешевые»: чтобы звучало хорошо, а выполнить можно было легко. В шуточном напутствии — «не забудь поменять номера съездов» — звучит не только ирония, но и признание бессилия, из-за которого проблемы и задачи, не решаясь и не выполняясь, кочевали из документа в документ.
Как следствие, о коммунизме, о политической миссии Госплана СССР говорили только на партсобраниях, но «все понимали: ритуал есть ритуал». Свидетельства Коссова почти дословно передают суть концепции перформативного сдвига А.В. Юрчака (стал важен не смысл слов, а сам факт следования ритуалу, частью которого было их произнесение). В сущности, профессиональная гордость плановиков была скорее гордостью специалистов, которым важно хорошо делать свою работу, чтобы подтверждать и поддерживать свой профессионализм. Те же партсобрания использовались как способ лучше согласовать работу Госплана и ГВЦ, повлиять на срывающих дедлайны исполнителей, то есть на деле были формой планерок.
Все это вело к профессиональной же узости: плановики добросовестно выполняли свои «кусочки» работы, не слишком задумываясь над общей картиной. Коссов приводит несколько ярких примеров из собственной практики: один раз он решил разобраться, что такое биотехнология, в другой раз — изучить синтез ацетилена, чтобы на равных говорить с людьми из химического отдела. В обоих случаях его инициативы были восприняты с удивлением — как нечто избыточное для выполнения его собственных должностных обязанностей.
Он отмечает, что основными «рабочими лошадками» Госплана были сотрудники в должностях главных специалистов соответствующих отделов, каждый из них был докой в своем деле, знал все заводы в Союзе, производящие тот вид продукции, за планирование которого отвечал данный главный специалист, руководителей и технические возможности этих заводов, установленное на них оборудование и т.п.
В то же время главные специалисты плохо знали мировой опыт, а в спорах со сводным отделом выступали в качестве лоббистов своих отраслей. Это выражалось как в нежелании использовать новые технологии (отработанная технология предсказуема, на ней точно сделаешь план, а новую еще надо обкатать, что грозит срывом программы выпуска), так и в завышении заявок на капитальные вложения.
Коссов считает, что в этом не было коррупции, корысти, а было желание подстраховаться, так как «цена ошибки очень асимметрична»: при определении объема капитальных вложений ошибка в меньшую сторону может привести к тому, что завод не достроят. Вместе с тем без «противовеса» в виде ясного осознания общегосударственных интересов такая практика приводила к систематическим проблемам с внедрением технологических новинок и систематическому же перерасходу инвестиций против действительно необходимого объема.
По мнению Коссова, основным пороком Госплана СССР была перегруженность текущими задачами, из-за которой терялась перспектива. В ходе своей работы он специально искал места уязвимости советской системы, изучая для этого зарубежные публикации, поступавшие в Госплан, чтобы указывать на эти слабости руководству. Но из его рассказа очевидно, что такой стратегический комплексный подход к работе был исключением из правил. Добавим, что потере стратегического видения способствовала и техническая роль, которую стремилось навязать Госплану СССР партийное руководство, и деидеологизация его сотрудников, которая вызывалась все более явной пробуксовкой социально-экономического развития вкупе с невозможностью повлиять на ситуацию «снизу».
Изучение материалов к заседаниям коллегий позволило установить, что работа над планом очередной пятилетки начиналась за два-три года и проходила два круга согласований: 1) свод и балансировка предложений отраслевых отделов, результатом чего становился рассылаемый в госпланы республик и отраслевые министерства «Проект Основных направлений развития народного хозяйства СССР»; 2) свод и балансировка поступавших в ответ на него предложений республик и министерств. План, составленный на основе поступавших в ответ на «Основные направления…» предложений с мест, неофициально назывался «встречным» по аналогии со встречными планами первых пятилеток.
Работа над планом IX пятилетки началась 29 декабря 1967 г., когда вышло постановление ЦК КПСС и Совмина СССР с отправными положениями будущего народно-хозяйственного плана. На его основе 8 января 1968 г. был издан приказ Госплана СССР № 1 отделам Госплана готовить предложения об основных направлениях развития отраслей народного хозяйства на 1971–1975 гг.
В конце февраля отделы направили свои предложения в сводный отдел, который к середине апреля свел их воедино, подготовив «Проект исходных данных к основным направлениям развития народного хозяйства СССР на 1971–1975 гг.». Результат работы сводного отдела был рассмотрен на заседании коллегии Госплана СССР 16 апреля 1968 г., после чего отделам было дано задание подготовить свои замечания и предложения.
Сводный отдел, чтобы сбалансировать план, был вынужден урезать многие заявки, поэтому общий смысл поступавших весной-летом записок отраслевых отделов сводился к тому, что с урезанными сводным отделом капвложениями требуемый рост выпуска обеспечить невозможно. Платой за рост выпуска были капитальные вложения, и отраслевые отделы явно стремились предлагать умеренные темпы роста и запрашивать для их обеспечения крупные вложения.
Вопрос еще раз разбирался на коллегии 7 мая, но общеэкономические показатели удалось согласовать только на двухдневном заседании коллегии 17–18 октября. На их основе к концу ноября сводный отдел наконец подготовил «Проект Основных направлений развития народного хозяйства СССР на 1971–1975 гг.». Он разбирался на трех заседаниях коллегии в 1969 г. (заседания № 1 и № 2 — сам проект, заседание № 12 — капитальные вложения на IX пятилетку). В итоге скорректированный проект основных направлений был направлен министерствам и ведомствам лишь в апреле 1970 г.
Причиной задержек становились не только трудные согласования интересов, но и необходимость следовать политическим указаниям. К примеру, в июле 1970 г. состоялся Пленум ЦК КПСС, на котором была принята долговременная комплексная программа развития сельского хозяйства, соответственно, проект основных направлений пришлось корректировать еще раз, чтобы учесть в нем эту программу.
После получения проекта министерства и ведомства должны были подготовить свои предложения по достижению указанных в нем целей. Конкретизация планов и более детальная проработка мероприятий, необходимых для их выполнения, шла на местах. Ответные предложения министерств, ведомств и союзных республик поступали в Госплан СССР в сентябре-октябре 1970 г., после чего их также предстояло свести воедино. Проекты планов министерств и союзных республик были использованы Госпланом СССР при подготовке Директив XXIV съезда КПСС и проекта развернутого пятилетнего плана развития народного хозяйства СССР на 1971–1975 гг.
Объединив полученные предложения, Госплан СССР 16 января 1971 г. сформировал проект Директив XXIV съезда КПСС по пятилетнему плану развития народного хозяйства СССР на 1971–1975 гг., а его отраслевые отделы к середине марта подготовили 235 материальных балансов основных видов продукции на 1971– 1975 гг. с разбивкой по годам пятилетки. Оказалось, что ряд важных показателей сбалансировать не удалось, поэтому Госплан СССР через Совет Министров потребовал от министерств и ведомств взять на себя повышенные обязательства и к 10 мая представить уточненные проекты отраслевых планов.
В апреле 1971 г. состоялся XXIV съезд КПСС, который утвердил подготовленные Госпланом СССР директивы к плану IX пятилетки. При этом делегаты съезда внесли ряд предложений к плану. Коссов пояснял, что, поскольку все крупные хозяйственные руководители обязательно были членами КПСС, они сначала вносили предложения от имени своих ведомств, а если Госплан их отклонял, то пытались еще раз продвинуть эти же инициативы уже как делегаты съезда.
По словам Коссова, комиссия по рассмотрению предложений работала прямо во время съезда. В нее входили представители от управления делами Совмина СССР и отдела плановофинансовых органов ЦК КПСС, Государственного комитета по науке и технологиям (ГКНТ), Госснаба и Госплана СССР. Комиссия должна была давать делегатам ответ в течение суток. Помимо этого, в сентябре 1971 г. Госплан письменно доложил в ЦК КПСС о результатах рассмотрения предложений делегатов XXIV съезда КПСС к пятилетнему плану. Очевидно, ЦК запросил таблицу учета замечаний и предложений, готовясь анализировать проект пятилетнего плана.
Директивы и «Основные направления…» после утверждения публиковались в печати, организовывалось их всенародное обсуждение, Госплан СССР получал «мешки писем» с замечаниями и предложениями, которые рассматривались и направлялись в соответствующие отделы. Работа с письмами граждан шла несколько месяцев.
С учетом уточненных отраслевых планов и предложений делегатов Госплан СССР подготовил проект пятилетнего плана и направил его в ЦК КПСС в июле 1971 г. Политбюро ЦК КПСС рассмотрело этот проект на заседании 14 октября. После этого он был доработан еще раз с учетом замечаний Политбюро.
Наконец, проект развернутого пятилетнего плана был одобрен Пленумом ЦК КПСС 22–23 ноября 1971 г. Неделей раньше вышло постановление Совмина СССР от 16 ноября 1971 г. № 850 «О Государственном пятилетнем плане развития народного хозяйства СССР на 1971–1975 годы», а тремя днями позже Верховный Совет СССР принял Закон СССР от 26 ноября 1971 г. «О государственном пятилетнем плане развития народного хозяйства СССР на 1971–1975 годы». Таким образом, официально план IX пятилетки оказался утвержден только к концу первого года пятилетки.
Необходимо отметить важную особенность процедуры: постановление Совмина о пятилетнем плане имеет объем 23 страницы, а Закон о пятилетнем плане — лишь 5 страниц [Решения партии и правительства…, 1972, c. 614]. В этих нормативных актах приведены только самые важные обобщающие показатели. В то же время развернутый пятилетний план с заданиями всем отраслям представлял собой многотомный труд, а годовой план из-за выписок с заданиями по всем крупным предприятиям в бумажном виде имел толщину полтора метра. Таким образом, целиком пятилетний план никем официально не утверждался и не публиковался. (В предисловии к вышедшей в 1972 г. 453-страничной книге «Государственный пятилетний план развития народного хозяйства СССР на 1971–1975 годы» уточнялось, что это «пятилетний план в самом сжатом виде», в то время как в развернутом виде это многотомный труд.)
Данная особенность позволяла менять пятилетний план, не внося изменений ни в постановление Совмина, ни в закон СССР о нем. Только в случае, если корректировки носили глобальный характер и затрагивали обобщающие показатели, требовалось вносить изменения в постановление Совмина. С годовыми планами наблюдалась аналогичная ситуация.
Возможность менять план «в рабочем порядке», с одной стороны, придавала системе определенную гибкость, а с другой — приводила к явлению, которое госплановцы едко окрестили «движением декабристов»: каждый год в декабре Госплан СССР осаждали просители, умолявшие снизить им годовые плановые задания. Один и тот же фактический объем продукции мог рассматриваться как недовыполнение изначального плана и как перевыполнение скорректированного (уменьшенного) плана и приводить соответственно либо к выговору, либо к премии. В.В. Коссов отмечал, что «декабристы» прибывали целыми делегациями: второй секретарь обкома КПСС, отвечающий за развитие промышленности, и при нем передовой рабочий — депутат Верховного Совета.
Сама возможность добиться в Госплане СССР снижения плановых заданий приводила к тому, что хозяйственники на местах направляли фокус своих усилий на «административный торг» с Госпланом, а не на улучшение работы предприятий, что в художественной форме ярко отражено в советском фильме «Премия».
Сопоставление этапов выработки пятилетнего плана во время первой и второй итерации приведены в таблице 1. Результатом первой итерации были «Основные направления…», которые служили ориентиром для работы министерств, ведомств и союзных республик. Результатом второй итерации был уже развернутый государственный пятилетний план. Его ядром являлись план выпуска и распределения продукции: кому и сколько надо поставить, а также план капитальных вложений. В случае с годовым планированием принципиальная схема оставалась той же — два круга согласований, но пройти ее надо было быстрее, за несколько месяцев; здесь поддержкой служило то, что основные ориентиры уже были утверждены в пятилетнем плане. Годовой план утверждался в декабре на заседании Верховного Совета СССР, но также целиком не публиковался. Эти полтора метра годового плана требовалось нарезать на строчки-задания каждому заводу, а затем разослать эти задания адресатам. Сам процесс разрезки таблиц на строчки, упаковки в конверты, отправки и проверки получения заданий адресатами, по свидетельству Коссова, растягивался на три с лишним недели. То есть каждый год почти весь январь исполнители работали, не зная своих годовых заданий.
Этапы разработки пятилетнего плана развития народного хозяйства (на примере IX пятилетки)
Внедрение АСПР дало возможность превратить полтора метра развернутого плана в систему из приблизительно 1500–2000 таблиц, хранившихся в памяти ЭВМ, то есть перейти к составлению плана, как тогда говорили, «в машинном исполнении». Перевод таблиц в цифру позволил ускорить процесс рассылки адресатам с трех недель до трех дней, что Коссов считает важнейшим достижением АСПР наряду с налаживанием документооборота.
Описав общий порядок составления планов, следует перейти к рассмотрению конкретных способов принятия управленческих решений. Однако прежде необходимо рассмотреть теоретическую основу, на которую они опирались.
Коссов еще в советское время заявлял в Отделе науки и учебных заведений ЦК КПСС, что политэкономии социализма не существует, так как каждая наука имеет свою аксиоматику, а в политэкономии социализма он ее не наблюдал. Столь резкое суждение о науке, которая по своему статусу должна была бы составить теоретическую основу советского планирования, станет понятней, если вспомнить некоторые законы политэкономии, например основной экономический закон социализма: «Обеспечение максимального удовлетворения постоянно растущих материальных и культурных потребностей всего общества путем непрерывного роста и совершенствования социалистического производства на базе высшей техники»11. По сути это не закон, а директива экономической политики. Она может выполняться или не выполняться.
Аналогичным образом обстоит дело с законом преимущественного роста производства средств производства по сравнению с производством предметов потребления. Первоначально опережающий рост средств производства планировался только на первую пятилетку, уже план второй пятилетки предусматривал опережающий рост производства предметов потребления. Однако и тогда, и позднее каждый раз находились какие-то более важные задачи, из-за чего за весь советский период было всего несколько лет, когда производство товаров потребительского назначения (ширпотреба) росло быстрее, чем тяжелая промышленность. Верно, что в общем виде для роста выпуска конечной продукции надо сначала увеличить выпуск средств производства, но из этого совершенно не следует, что такой рост должен идти постоянно и непрерывно. Если следовать этой максиме буквально, то доля промышленности, производящей средства производства, будет стремиться к 100%.
Политэкономия социализма не смогла выработать механизм, который бы позволил сочетать директивное планирование развития на долгосрочную перспективу с оперативной хозяйственной самостоятельностью. В результате слишком сильный упор в работе Госплана был сделан на текущее регулирование хозяйства, которое, по мнению Коссова, должно было осуществляться автоматически под воздействием системы экономических стимулов, если бы только ее удалось создать.
Яркую характеристику официальной политэкономии оставила Т.И. Заславская:
Однажды Аганбегян пригласил меня на встречу, на которую он собрал новосибирских политэкономов. И он всем задал один вопрос: «Скажите, пожалуйста, какова, на ваш взгляд, самая актуальная проблема экономической теории?» Присутствовавшие политэкономы занимались самыми разными вопросами. Один говорил, что совершенно не выполняется закон стоимости, другой — о том, что не выполняется закон распределения по труду, третий — что не выполняется закон планомерного развития, и т.д.
— Знакомые вещи. А что же сказали Вы?
— Мне уже просто не о чем было говорить, потому что ответ был совершенно очевиден. Если не выполняется ни один из законов нашей политэкономии социализма, значит, самая актуальная проблема — создать такую науку, которая отражала бы реальные закономерности экономической жизни.
Таким образом, официальная советская экономическая теория мало что могла предложить плановикам в качестве основы их работы. Однако из интервью Коссова следует, что работники Госплана СССР сами вывели ряд закономерностей, которые, видимо, можно называть элементами реальной политэкономии социализма. В обобщенном виде их можно представить следующим образом:
Разумеется, здесь приведены далеко не все закономерности реальной политэкономии социализма, а только те, которые упоминал мой респондент. Ряд других закономерностей содержится в работах академика Ю.В. Яременко, который, на мой взгляд, ближе других подошел к теоретическому обобщению функционирования позднесоветской экономики.
Недостаточный учет указанных закономерностей вызывал ряд негативных последствий.
Таким образом, работа Госплана СССР базировалась на ряде установленных эмпирическим путем закономерностей, которые, однако, не всегда удавалось применять в целях повышения качества планирования из-за нежелания политического руководства с ними считаться.
Коссов неоднократно отмечал, что все принципиальные экономические решения принимались на Политбюро, а Госплан СССР занимался поиском способов их реализации. Тем не менее в выборе путей реализации оставалась определенная свобода маневра.
В конце 1960-х годов впервые встала задача алгоритмизировать процесс планирования. Госплан приступил к разработке АСПР, которую создавали в ГВЦ Госплана. Были составлены сетевые графики подготовки всех элементов плана, которые показали, что главным элементом является план промышленного производства в натуре. Далее на основании плана промпроизводства уже рассчитывались значения показателей плана капитальных вложений, затем плана по труду и кадрам, издержкам производства и обращения, то есть план промышленного производства был тем самым ведущим звеном, которое определяло остальные разделы народно-хозяйственного плана в целом.
Основным инструментом при планировании продукции по отраслям были продуктовые балансы, из которых следовало, обеспечена ли страна данным продуктом или нет. В Госплане велось примерно 1000 балансов, в Госснабе — еще 10 000. Дефицитные отрасли должны были развиваться опережающими темпами, чтобы по возможности обеспечивалось сбалансированное развитие экономики. По мнению Коссова, расхожий штамп, что производство в СССР якобы планировалось от достигнутого уровня по методу «плюс два процента», держится на недопонимании реального механизма.
Для вариантных расчетов на перспективу активно применялась динамическая 18-отраслевая межотраслевая модель советской экономики, разработанная и реализованная в ГВЦ Госплана под руководством Б.М. Смехова и Я.М. Уринсона. Она составляла основу так называемого центрального комплекса задач, бывшего ядром АСПР.
Коэффициенты прямых затрат для межотраслевых моделей обосновывались в Комплексной программе научно-технического прогресса, которая разрабатывалась каждые пять лет начиная с 1972 г. (первая была готова в 1973 г., последняя — в 1988 г.). Над ней трудились десятки научных институтов, а отдел Центрального экономико-математического института, который занимался сведением ее материалов, стал самостоятельным Институтом народно-хозяйственного прогнозирования. Таким образом, у прогнозных расчетов эффективности производства и производительности труда была научная основа.
Выбор вариантов ограничивался не только прогнозными значениями роста производительности труда, но и установленными нормативами эффективности. К примеру, был утвержден минимум грузопотока, при котором оправдывается строительство железной дороги. Банк нормативов (существовало шесть групп нормативов) был одной из подсистем АСПР.
Желаемую отраслевую структуру необходимо было «приземлить» на местность. Вопросами размещения производства на уровне Госплана занимались только по ограниченному перечню наиболее транспортоемких продуктов. Для этого использовались инструменты линейного программирования, транспортные задачи на минимум приведенных затрат. Характеристики каждого варианта готовили отраслевые проектные институты, отраслевые отделы Госплана занимались их сопоставлением. Руководил работами Василий Осипович Чернявский. Коссов отмечал, что, поскольку местные руководители стремились развивать свои территории, все республиканские проектные институты заведомо завышали характеристики планируемых предприятий, чтобы повысить свои шансы на то, что строить новый завод начнут именно у них.
Рост промышленного производства обеспечивался ростом инвестиций (капитальных вложений), которые становились как бы платой за него. У начальников отраслевых отделов были поэтому специальные заместители: один отвечал за производство, другой за капитальные вложения. Капвложения распределялись между строительством цехов и созданием (закупкой) основных средств (станков и оборудования). По общему правилу реконструкция была дешевле нового строительства, но не всегда существовала техническая возможность установить новое оборудование в старых цехах. Коссов приводил такой пример: шаг колонн в цехах текстильных фабрик, построенных в период довоенных пятилеток, составлял 4 метра, а новое высокопроизводительное ткацкое оборудование имело размер 6 метров.
Если ограничением на реконструкцию являлись габариты цехов, то ограничением на новое строительство — наличие свободных строительных организаций. Коссов отмечал, что крупные строительные тресты были все наперечет, их загрузка и возможности были известны заранее и учитывались при выборе. Это знание не носило характер официальной информации, оно скорее составляло основу профессиональных компетенций специалистов Госплана, нарабатываемых годами. Решение по конкретному объекту принималось на совещании представителей отдела строительства, сводного отдела и того отраслевого отдела, в чьей компетенции была обсуждавшаяся отрасль.
Необходимо подчеркнуть, что знания о загрузке и возможностях трестов были не единственными неформальными, но необходимыми в работе знаниями. Имевшиеся методические указания не могли, конечно, представить алгоритм расчета и обоснования каждого показателя. Любой главный специалист знал «свои» заводы и представлял, какое плановое задание они «потянут», а какое — нет. Начальник ГВЦ Госплана В.Б. Безруков приводил пример, когда главный специалист Госплана оспорил решение транспортной задачи, заявив: «Ребята, это вы все правильно, у вас все получилось. Но вот эта у вас дорога не будет функционировать, и эта дорога у вас не будет функционировать. — Ну почему? — Вы знаете, там такие мосты, что цементовоз не проедет».
Эти знания передавались из уст в уста, молодёжь специально прикрепляли к «бывалым» госплановцам, но если человек уходил на пенсию, не успев передать опыт, часть знаний терялась.
Коссов отмечает, что одной из причин неприятия «косыгинской» реформы 1965 г. госплановцами было частичное обесценение их компетенций: в старых условиях было ясно, как работать с заводом, чтобы он сделал то, что нужно, а в новых — появилась неопределенность, так как заводы получили больше самостоятельности.
Невозможностью полной формализации объясняется, почему АСПР была не автоматической, а автоматизированной и притом человеко-машинной системой: АСПР работала с теми значениями, которые туда вводили плановики. Она могла организовать и упорядочить процесс подготовки плановых форм, выявить в них нестыковки, но не могла заменить живого человека.
При выборе нового оборудования Госплан СССР ориентировался на лучшие мировые и отечественные образцы. Технические характеристики отечественной техники, планируемой к выпуску в перспективном периоде, давал Госкомитет по науке и технологиям (ГКНТ), характеристики иностранных машин узнавались из зарубежной прессы.
Ограничением на закупки отечественной техники были планы ее производства предприятиями. Коссов приводил пример с печью для титана, которую не удалось поставить в план заводу, проектирующему такое оборудование. Кроме того, несмотря на якобы плановое ценообразование, многие виды оборудования были уникальными, то есть на них не были утверждены цены, и машиностроительные заводы активно пользовались этим. При большой загрузке они повышали цены на оборудование, что тоже приходилось учитывать.
Ограничением на иностранную технику были валютные запасы, готовность иностранцев продавать технологии, а также имеющиеся у спецслужб возможности по получению доступа к зарубежным технологиям и способность отечественной промышленности их скопировать.
Поскольку вопрос о валютных закупках решался Госпланом СССР не самостоятельно, плановики прикладывали все усилия к тому, чтобы вынудить остальные органы «пробить» требуемое решение. Так, все дефициты сырья «вешались» на самые важные заводы каждой отрасли: вероятность, что недостающее сырье для важнейшего завода купят за рубежом, была много выше, чем вероятность, что за счет импорта покроют потребность менее важного производителя. В данном случае политическая логика превалировала над экономической.
Если капитальные вложения были «платой» за рост выпуска со стороны производства, то необходимость покрывать расширяющийся платежеспособный спрос была «платой» со стороны потребления. Росту выпуска соответствовал определенный рост зарплаты, который обеспечивал рост благосостояния и сдвиги в потребительских предпочтениях. В сводном отделе рассчитывались ожидаемые сдвиги в структуре потребительского спроса, где моделью служили зарубежные страны с более высоким уровнем благосостояния. Отклонения модельной структуры спроса от ожидаемого развития соответствующих отраслей производства продуктов питания и товаров ширпотреба подсказывали, какие отрасли надо развивать в первую очередь.
Еще одним источником информации для планирования товарооборота были отчетные данные из системы советской торговли, конкретно — структура розничного оборота государственной и кооперативной торговли. По отчетным динамическим рядам с использованием статистических методов строились экстраполяции, прогнозные динамические ряды. То есть, зная, какие товары хорошо покупали в отчетном периоде, можно было предугадать, какие товары будут хорошо покупать в следующем.
Наконец, использовался и самый непосредственный способ узнавать, каким отраслям производства потребительских товаров следует отдавать приоритет в развитии, — письма граждан. Коссов отмечал, что Госплан в период обсуждения «Основных направлений…» получал буквально мешки писем с предложениями, причем сигналом для плановиков служило не столько содержание предложений, сколько частотность упоминания тех или иных проблем. Проблемы, о которых граждане писали чаще всего, старались решать в первую очередь.
Еще одним способом обратной связи был «черный рынок». Получая информацию о том, какими товарами больше всего спекулируют, старались первым делом нарастить именно их производство. По свидетельству Коссова, каждый отраслевик точно знал, какой продукции не хватает, то есть проблема обратной связи, вокруг которой выстраивалась критика социализма Л. Мизесом и Ф. Хайеком, не являлась в реальности столь острой. Действительной проблемой была реализация необходимых мероприятий.
Желаемая структура потребления, полученная с помощью статистических методов и подсказок от граждан, сталкивалась с бюджетными ограничениями. По словам Коссова, Байбаков сообщал ему предельный размер капвложений, который можно было выделить на развитие производства потребительских товаров с учетом сложившейся системы приоритетов, и совокупный объем платежеспособного потребительского спроса, который надо было покрыть. Делением одного на другое получали коэффициент минимально допустимой эффективности капвложений (в приведенном Коссовым примере — это три рубля прироста товарной массы на рубль капвложений). Данное ограничение означало, что в условиях жестких цен, недостаточно оперативно реагирующих на изменение спроса, соответствие между спросом и предложением неизбежно было неполным: плановики знали, какие товары захотят приобрести покупатели в будущем периоде, но могли планировать развитие данных видов продукции, только если оно укладывалось в норматив эффективности. Не имея возможности влиять на цены, предприятия, при молчаливом согласии Госплана, шли на скрытое повышение цен путем уменьшения объемов продукта в упаковке, производства ничем не отличавшихся от старой продукции «новинок» по повышенным ценам и т.п. В конечном счете балансирование платежеспособного спроса с товарной массой оставалось искусством компромиссов.
Необходимо отметить, что всё описанное касалось только планирования гражданских отраслей. Планирование военной продукции велось обособленно и рассматривало остальную экономику как ресурсное поле. Из отдела, занимавшегося ВПК, шли заявки на ресурсы, которые надо было удовлетворять в приоритетном порядке. Гражданскими отделами Госплана СССР эти заявки не оспаривались. Многие задумывались над влиянием «аппетитов» военных на гражданский сектор, но в явном виде проблема внеэкономической нагрузки изучалась только силами отдельных экономистов в академических институтах.
Коссов отмечал, что целью работы Госплана СССР было максимально возможное при всех ограничениях приближение реальной структуры производства к модели сбалансированного развития отраслей экономики с учетом структуры спроса населения. Искусство плановиков как раз и состояло в нахождении этих «пределов возможного».
Госплан СССР, несмотря на огромный объем находившихся в его распоряжении ресурсов, в рассматриваемый период играл в политической системе Советского Союза скорее подчиненную роль, предоставляя информацию для принятия на Политбюро важнейших решений в области экономической политики, но не имея возможности непосредственно участвовать в принятии этих решений. Госплану отводилась функция исполнителя, который должен был изыскивать пути их реализации. Это накладывало отпечаток на корпоративную культуру госплановцев, в которой сочетались профессиональная гордость и профессиональная узость взгляда.
Вместе с тем выработка способов реализации уже принятых решений предоставляла и определенную свободу маневра, причем процедура подготовки плана отличалась широким демократизмом: несколько кругов согласований и всенародное обсуждение давали возможность учесть интересы как хозяйственных министерств и союзных республик, так и простых граждан. Граждане при этом демонстрировали высокую активность, обеспечивая Госплан работой по учету их предложений на несколько месяцев.
Такой порядок разработки плана опровергает имеющиеся в литературе утверждения, что Госплан стремился самостоятельно разработать «план до гайки», отводя остальной стране роль исполнителя. Вместе с тем многоступенчатая система согласований затрудняла крупные структурные сдвиги и была уязвима для ведомственного эгоизма. К 1970-м годам в советской системе исчез политический агент, который мог проводить модернизационные мероприятия без оглядки на сложившийся баланс сил и интересов. Политбюро задавало приоритеты, но было не готово само участвовать в реализации конкретных мероприятий, выработанных в соответствии с этими приоритетами. Мемуары Байбакова пестрят сетованиями на низкую плановую дисциплину, невыполнение необходимых решений.
Не подтверждается и популярный тезис о механическом планировании «от достигнутого». К рассматриваемому периоду Госплан имел развитую систему балансов и активно внедрял экономико-математические модели, которые позволяли просчитывать темпы роста отдельных отраслей и обеспечивали их согласованное развитие. Межотраслевые модели опирались на коэффициенты, обоснованием которых занимались десятки научных институтов в рамках работ над «Комплексной программой научно-технического прогресса». При планировании потребительского спроса использовались как статистика торговой сети, так и мировые тренды в изменении потребительских предпочтений. Планы реконструкции базировались на изучении лучших отечественных и мировых образцов техники.
Теоретической основой этой работы служил набор эмпирически выведенных закономерностей, которые можно считать элементами реальной политэкономии социализма, описывающей поведение экономических агентов. Дальнейшее пополнение перечня этих закономерностей представляет значительный научный интерес.
Решения по конкретным объектам принимались коллегиально, с учетом большого перечня факторов, влиявших на реалистичность того или иного способа достигнуть цели. Учитывались характеристики зданий и оборудования, загрузка строительных организаций, запасы валюты, наличие свободных мощностей у проектных институтов и машиностроительных заводов и даже грузоподъемность мостов на подъезде к объекту. Из-за этого, несмотря на разветвленную систему нормативов, планирование оставалось искусством; качество результата напрямую зависело от профессионализма плановиков. Автоматизированная система плановых расчетов сильно упростила организацию работ над планом, но не могла заменить живых людей. Поэтому, на мой взгляд, научность советского планирования заключалась не в наличии стройного алгоритма расчета каждого планового показателя (такой алгоритм так и не был разработан, равно как не была определена и «целевая функция советской экономики»), а в добросовестном учете возможностей и ограничений, под воздействием которых создавался план.
IQ
