В Издательском доме ВШЭ вышла коллективная монография «Сложность российских законов. Опыт синтаксического анализа». Авторы изучили законодательство РФ с 1991 года и выяснили, что оно стало сложнее на 30%. IQ публикует фрагмент книги о зарубежном опыте упрощения языка законотворчества — и о том, зачем вообще нужны простые, очевидные и понятные всем законы.
Принимаемые в последнее время отдельные законодательные акты характеризуются сложной лингвистической структурой и юридической техникой, что усложняет их понимание даже профессионалами. Это может приводить к различным трактовкам закона и, как следствие, к необходимости толкования его положений ненормативными актами (письмами) регуляторов.
По мнению множества экспертов, язык законодательных актов становится от года к году сложнее. При этом данный процесс происходит на фоне универсальной тенденции к упрощению подачи информации, в том числе СМИ, и все большему преобладанию в медиапространстве так называемой клиповой культуры.
Таким образом, затрудняется диалог между государством и обществом.
В то же время принципы понятности, прозрачности заложены в Концепции открытости федеральных органов власти, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.01.2014 № 93-р. В данной Концепции в качестве одного из механизмов реализации принципов открытости предусматривается обеспечение понятности нормативно-правового регулирования. Также в 2012 году в статье «Демократия и качество государства» В.В. Путин писал: «Необходимо улучшение языка правотворчества. Его надо сделать если не благозвучным (в древнем мире законы часто писали стихами для лучшего запоминания), то хотя бы понятным для адресатов норм».
Упрощение языка официальных документов органов государственной власти является общемировым трендом. Эта проблема в международной практике рассматривается шире, чем определен предмет настоящего исследования. Упрощению подлежат все официальные документы, исходящие от государственных органов. Например, в Великобритании функционирует организация Plain English Campaign, миссией которой является продвижение использования различными организациями простого английского языка при их взаимодействии с обществом. Компания разработала собственный знак качества «Crystal Mark», проставление которого разрешается на документах, признанных максимально понятными для предполагаемой аудитории. Например, знак «Crystal Mark» проставлен на бланке заявления на получение паспорта Великобритании.
Ниже приводятся краткие сведения о международном опыте по упрощению языка как в целом официальных документов (США), так и законодательных актов в частности (Ирландия, Австралия, Новая Зеландия).
В Ирландии упрощением языка законодательства занимается Комиссия по реформированию законодательства, созданная законом от 1975 года. Она назначается правительством и состоит из пяти человек — практикующих судей и юристов. Роль комиссии заключается в том, чтобы держать, контролировать и проводить исследования с целью реформирования законодательства. За время работы было пересмотрено более 350 законов. Правовая реформа включает:
развитие права;
его кодификацию (в том числе упрощение и модернизацию);
пересмотр и консолидацию статутного права.
В 1999 году был выпущен «Консультационный документ по вопросам разработки и толкования законов: простой язык и закон». В нем описывается международный опыт и законодательство, принципы удобочитаемости в лексике, синтаксисе, структуре, форматировании и использовании дополнительных средств (примеров, формул, карт, диаграмм) в нормативных актах.
Реформа по упрощению официального стиля также проводится в Австралии. Изменения официальной письменной формы в Австралии находятся в ведении Офиса парламентского адвоката (Office of Parliamentary Counsel — OPC), основанного в 1970 году. Учреждение занимается непосредственным написанием законопроектов, поправок к ним и подзаконных актов. Ведомства должны использовать его редакционные услуги для всех правительственных законопроектов и распоряжений, постановлений и нормативных актов внешних территорий и территории Джервис-Бэй, а также других законодательных актов, разработанных или утвержденных Генерал-губернатором. Также Офис парламентского адвоката занимается публикацией нормативно-правовых актов, ведением Федерального реестра регулирования, обучением и консультированием.
На сайте опубликованы два документа: «OPC’s Guide to Reducing Complexity in Legislation» и «Plain English Manual». Первый посвящен улучшению структуры законодательства и написанию положений, сокращению длины нормативных актов, разделов и предложений, причинам усложнения применения законодательства и другим темам. Второй документ посвящен непосредственно синтаксическим и лексическим правилам удобочитаемости, а также планированию нормативного акта и вспомогательным средствам (таблицам, заголовкам, разделению на параграфы и т.д.).
В Новой Зеландии также функционирует Офис парламентского адвоката (Parliamentary Counsel Office). Он тоже занимается публикацией нормативных актов и участвует в написании законопроектов. Офис парламентского адвоката работает с другими ведомствами, чтобы сделать законодательство, соответствующим цели, конституционно обоснованным и доступным для всех пользователей. Доступность означает, что законодательство легко найти, легко в нем разобраться и понять. Меры включают и написание законодательства простым языком. Ведомство разработало стандарты простого языка, представленные в специальном разделе, а также чеклист и принципы понятного написания законопроектов. Они касаются и структуры текста, синтаксиса и лексики в предложениях, тона предложений, а также использования заголовков и навигации.
Еще одним ведомством, разработавшим стандарты простого языка в официальном письме, является законодательная комиссия. В 1996 году она опубликовала свою инструкцию по написанию законопроектов «Legislation Manual Structure and Style».
В 2010 году в США был принят закон об упрощении письменной формы (Plain Writing Act). Простая письменная форма определяется как написание, которое должно быть ясным, кратким, хорошо организованным и следовать другим передовым методам, соответствующим теме или области и целевой аудитории. Цель этого закона заключается в повышении эффективности и подотчетности федеральных органов перед общественностью путем содействия четкой правительственной коммуникации, которую общественность может понять и использовать. Однако здесь имеются в виду документы, которые нужны для получения пособий и услуг или оплаты налогов, объясняют гражданам соблюдение регулирования и представляют собой письма, уведомления, публикации, формы или инструкции, но не регулирование.
Этот закон требует, чтобы во всех ведомствах:
назначили ответственных за его выполнение;
сообщили о требованиях закона сотрудникам;
обучили сотрудников простому письму;
установили процесс контроля за постоянным соблюдением требований закона;
создали на веб-сайте ведомства раздел об использовании простого языка для информирования пользователей, получения и реагирования на обратную связь;
назначили одно или более контактное лицо, чтобы получать и реагировать на общественное мнение по поводу осуществления ведомством закона и его отчетов;
опубликовали на сайте агентства отчеты в открытом виде;
начали использовать простой язык в каждом охватываемом документе учреждения, который агентство выпускает или существенно пересматривает;
ежегодно публиковать отчет о соблюдении этого закона.
Также имеется объединение The Plain Language Action and Information Network, которое продвигает идею простого письменного языка в государственной службе. Были разработаны принципы, которым нужно следовать, чтобы писать более простым и понятным языком. Рекомендации связаны с правильным выбором cлов, использованием глаголов, существительных и местоимений, построением абзацев, предложений, организации всего текста. Описывается и написание текстов для сайта.
В июне 1998 года президент Билл Клинтон издал меморандум о простом письме в правительственной письменной речи. Он потребовал к октябрю того же года начать использовать простой язык во всех новых документах (кроме нормативного регулирования), которые разъясняют, как получить пособие/услугу или соблюсти требование регулирования. К 2002 году все такие документы, созданные до октября 1998 года, надлежало переделать под простой язык. К 1 января 1999 года предполагалось использование простого языка во всех выдвинутых и окончательных нормативных документах. Документы следовало писать в повседневной лексике, короткими предложениями и в активном залоге, они должны были иметь четкую логическую структуру и читабельное оформление.
В России в настоящее время широкой кампании по продвижению использования понятного русского языка в официальных документах не ведется. В рамках работы Открытого правительства с 2015 года продвигалась идея повышения прозрачности нормативных правовых актов за счет подготовки для ключевых законодательных актов, специальных материалов, содержащих положения законодательного регулирования в ясных схемах и составленных понятным языком, — в первую очередь для федеральных законов о федеральном бюджете на очередной год. Однако речь не шла об упрощении языка самих нормативных правовых актов, и в этом требовалось разобраться, что с таким языком «не так», в том числе, что именно является препятствием для их понимания.
Для достижения указанной цели необходимо разработать методологию юридико-технического и лингвистического анализа законодательных актов с целью оценки уровня понятности таких актов для целевых групп. При этом методология должна предусматривать использование методов вычислительной лингвистики. В противном случае потребуется значительное количество кадровых ресурсов для оценки уровня сложности текстов нормативных правовых актов. Данная попытка предпринята в настоящем исследовании.
IQ
