В последние годы в России на уровне государственного регулирования принимались активные меры по снижению цен на электроэнергию. Параллельно запускались механизмы привлечения капитала в данную отрасль в виде инвестиционных надбавок. Они предполагают гарантированный возврат средств инвесторам за счёт части платежей конечных потребителей — организаций из различных отраслей. Институт экономики и регулирования инфраструктурных отраслей НИУ ВШЭ провёл исследование и спрогнозировал влияние инвестиций и роста цен в электроэнергетике на экономическое развитие регионов России, а также последствия возможного отказа от инвестиций. Доклад* с выводами экспертов был представлен на XXIII Ясинской (Апрельской) международной научной конференции, организованной НИУ ВШЭ.
Электроэнергетика — одна из важнейших отраслей. От надёжности и эффективности финансирования в ней инвестиционных программ зависит экономическое развитие территорий и поддержка жизненного уровня и безопасности населяющих их людей.
С конца 1990-х — в период 1998 – 2010 годов — в России заметно выросло энергопотребление. При этом значительный объём действующей генерации требовал вывода из эксплуатации или модернизации. Решение этих проблем не могло обойтись без серьёзных капитальных вложений в отрасль.
При этом инвестиционное планирование в энергетике в целом и в секторе генерации имеет свои особенности. Среди них — ограниченное число участников рынка, высокие барьеры входа на рынок, долгосрочный характер инвестиционного процесса.
Вопрос привлечения финансирования в электроэнергетику был решён с помощью введения на оптовом рынке мощностей специальных платежей, которые гарантировали возврат стоимости строительства и эксплуатации новых объектов генерации. Инвестиционные надбавки, действовавшие в 2021 году, составляли 20% одноставочной цены для конечных потребителей на розничном рынке. Эти надбавки, как отмечают авторы доклада, стали единственным возможным инструментом стимулирования реализации инвестиционных программ в условиях сформированной модели рынка.
Завершение инвестиционного цикла ставит перед регулирующими органами и Правительством РФ задачу оценки возможностей и последствий снижения стоимости электрической энергии для конечного потребителя за счёт сокращения инвестиций в генерирующие объекты. «Объём инвестиционных надбавок, замещающих инвестиционные механизмы, срок которых истекает в 2023 году, составит 20–22% в одноставочной цене розничного потребителя в перспективе до 2035 года. Отказ от этих надбавок с целью снижения стоимости электроэнергии потребует либо отказаться от решения актуальных задач отраслевого развития, либо сформировать альтернативный финансовый источник», — говорится в докладе.
В рамках проведённого экспертами исследования был выполнен ретроспективный анализ проблемы и даны прогнозные оценки в отношении влияния инвестиций и цен в электроэнергетике на экономику регионов и отраслей.
До 2012 года рост цен на электроэнергию опережал инфляцию. Основные влиявшие на это факторы: интенсивная индексация регулируемых оптовых цен на газ, поэтапная либерализация оптового рынка электроэнергии (мощностей), переход на долгосрочное регулирование тарифов на услуги по передаче электроэнергии.
С 2012 года рост цен на электроэнергию стал отставать от инфляции. Этому способствовал комплекс правительственных сдерживающих мер. В их число в разные годы входили изменение правил ценообразования на розничных рынках электроэнергии, заморозка оптовых цен на газ и политика их индексации по принципу «инфляция минус» плюс такая же политика индексации всех регулируемых факторов ценообразования на электроэнергию.
«Важно отметить, что сдерживающие меры удалось реализовать несмотря на активную фазу вводов генерирующих мощностей в рамках ДПМ (стимулирующие строительство или модернизацию договоры о предоставлении мощности) и появление соответствующих платежей», — говорится в докладе. Также именно в период сдерживания цен появились механизмы, обеспечивающие компенсацию за счёт потребителей с оптового рынка электроэнергии.
Эксперты проанализировали затраты на электроэнергию в отраслях, на которые приходится основное её потребление в России. Это промышленное производство и транспорт. В 2019 и 2020 годах доля промышленного производства в общем потреблении электроэнергии составила 53,1%, транспорта — 8% в 2019 году и 7,9% в 2020 году. При этом доля затрат на электроэнергию в издержках на производство в этих отраслях составляет по данным на 2019 год в среднем менее 3%.
Авторы отмечают, что во всех исследуемых отраслях наблюдалась устойчивая тенденция сокращения доли затрат на электроэнергию. «При этом во всех отраслях экономики (кроме торговли) к 2019 году наблюдается отставание роста затрат на электроэнергию от роста остальных затрат», — говорится в докладе.
С 2007 по 2019 годы объёмы промышленного производства увеличились на 21%, тогда как потребление электроэнергии за этот период практически не изменилось (в 2019 году снижение — 0,5% к 2007 году). При этом сокращение потребления происходило начиная с 2011 года, то есть в период замедления темпов роста цен на электроэнергию.
«Таким образом ценовая динамика на электроэнергию не являлась ограничивающим фактором для развития конечных потребителей, в том числе промышленного производства», — отмечают эксперты. При этом влияние цен на электричество на экономическое развитие снизилось — электроэнергия стала доступнее. Доля отраслей, имеющих значительные затраты на электроэнергию (свыше 15% в издержках), весьма незначительна — они производят менее 1% продукции и потребляют менее 3% электроэнергии от всего промышленного потребления.
Авторы доклада обращают внимание на экспортоориентированные производства. После завершения либерализации в электроэнергетике наблюдался рост цен на товары отдельных экспортоориентированных отраслей, опережающий цены электроэнергии. «В частности, опережающий рост цен наблюдался на продукцию нефтедобывающей отрасли, цветной металлургии и в меньшей степени — в производстве чугуна и ферросплавов, целлюлозно-бумажной промышленности на фоне благоприятной конъюнктуры».
Инвестиции в электроэнергетику — существенный драйвер для роста выпуска в экономике. «Так, объём инвестиций в данный сектор, в среднем в размере 1% ВВП в год, порождает выпуск в экономике, равный около 2,5–2,6% ВВП (краткосрочные плюс долгосрочные эффекты). Из них, примерно 0,6–0,7% ВВП в год — это краткосрочные эффекты, то есть это дополнительный рост ВВП, обеспеченный дополнительным приростом выпуска с целью удовлетворения спроса в отраслях машиностроения и строительства», — говорится в докладе. Эффект, по мнению экспертов, может быть усилен за счёт реализации программы импортозамещения.
Согласно результатам анализа, влияние инвестиций в электроэнергетику имеет многосторонний характер и может проявляться со значительным временным лагом. Так, например, компании-производители энергетического оборудования создают рабочие места в регионе, снижая безработицу и увеличивая среднедушевой доход. Это важно для относительно слаборазвитых регионов с ненасыщенным рынком труда, так как позволяет работать по месту жительства.
В исследовании проанализированы и возможные макроэкономические эффекты реализации инвестиционных программ, и влияние цен в электроэнергетике в прогнозном периоде — до 2035 года. Выводы сделаны на основе сравнения прогнозных оценок показателей экономического развития до 2035 года в трёх сценариях:
базовый сценарий, предполагающий реализацию намеченных инвестиционных программ и сохранение существующих территориальных дисбалансов (в отдельных случаях — с продлением);
промежуточный сценарий, предполагающий реализацию только тех инвестиционных проектов (конкретных энергомощностей), по которым по состоянию на 31.12.2022 года зафиксированы или будут зафиксированы обязательства государства (регуляторов энергорынка), отказ от продления механизмов поддержки отдельных территорий после окончания предусмотренных на сегодняшний день сроков;
сценарий максимального отказа от надбавок, предполагающий уход от гарантированных цен на мощность по всем объектам, которые по состоянию на 31.12.2022 года не введены в эксплуатацию, отказ с 2023 года от механизмов поддержки отдельных территорий.
Прогнозные оценки эксперты делали исходя из информации о социально-экономическом развитии РФ, актуальной по состоянию на 21 февраля 2022 года. Поэтому, как отмечают авторы, прогнозные параметры, заложенные в основу моделирования, будут уточняться.
«Одновременно с учётом того, что ухудшение социально-экономического положения приведёт к снижению инвестиций в основной капитал по широкому спектру отраслей, поддержание инвестиционных процессов в электроэнергетике становится ещё более важным фактором поддержки внутреннего спроса и занятости (в первую очередь в машиностроении и строительной отрасли)», — говорится в докладе. В случае кардинального пересмотра стратегии внешнеэкономической деятельности и долгосрочного характера ограничений инвестиционные программы в электроэнергетике потребуют адаптации к новым стратегическим ориентирам государственной политики.
В целом по России доля инвестиций в электроэнергетику составила 5–8% от объёма инвестиций в основной капитал за исследуемый период 2007–2020 годов. «Инвестиции в электроэнергетику оказывают влияние как на динамику производства продукции машиностроения, строительства и др., так и на добавленную стоимость в этих отраслях. Доля продукции для нужд электроэнергетики в объёме производства машиностроительной продукции составляет 12,5–15% и её рост в прогнозируемых темпах до 2035 года будет вносить 0,3-0,4 процентных пункта в динамику производства машиностроения в базовом сценарии (максимальная поддержка инвестиций)», — говорится в докладе.
Что касается прогноза роста цен в электроэнергетике, то, согласно результатам анализа, темп роста конечной цены даже в базовом сценарии (максимальный объём поддерживаемых инвестиций) не достигает уровня накопленной инфляции, предусмотренного прогнозом социально-экономического развития. «По результатам сценарного моделирования, абсолютное отклонение конечной цены на конец горизонта прогноза (в 2035 году) в базовом сценарии от сценария максимального отказа от надбавок составит 1,22 руб./кВт⋅ч», — отмечают авторы. Реализация только тех инвестиционных проектов (конкретных энергомощностей), по которым по состоянию на 31.12.2022 года зафиксированы (будут зафиксированы) обязательства государства (регуляторов энергорынка), даёт ещё менее ощутимый вклад в прирост конечной цены.
Результаты сценарного моделирования свидетельствуют об отсутствии негативного влияния прогнозируемого (в случае реализации намеченных инвестиционных программ) роста цен на электроэнергию на экономику регионов по всем вариантам повышения цен.
Отказ от инвестиций в электроэнергетику будет иметь негативные последствия, уверены эксперты. Отдельным регионам, согласно результатам сценарного моделирования, это может стоит до 4% роста производства в обрабатывающей промышленности и других отраслях экономики и почти 1% роста ВРП (валового регионального продукта) в ближайшие 15 лет.
«Отказ от инвестиций в электроэнергетику приведет к снижению выручки и заметному ухудшению экономических показателей предприятий энергетического машиностроения в Белгородской, Калужской, Ярославской, Вологодской и Самарской областях, Пермском крае, а также Ленинградской и Челябинской областях», — говорится в докладе.
В случае отказа от механизмов инвестиционной поддержки на рынке мощности и без привлечения альтернативных источников финансирования придётся отказаться от достижения таких целей, как:
предотвращение выработки ресурса существующего оборудования тепловой генерации;
достижение параметров экологической повестки;
достижение планов развития атомной энергетики и реализации экспортного потенциала наукоемких технологий;
формирование перспективного рынка наукоемких технологий в области возобновляемой энергетики;
повышение экономической эффективности и надёжности энергоснабжения отдельных регионов;
обеспечение инфраструктурой стратегических проектов регионального развития.
Механизмы гарантированной инвестиционной поддержки в том или ином виде используются не только в России. Они повсеместно встречаются в практиках регулирования энергорынков зарубежных стран, где применяются энергетические платежи и льготы. Доля указанных энергетических платежей существенна и находится в пределах от 3 до 54% от уровня конечной цены на розничном рынке, отмечают авторы. В денежном выражении ценовая поддержка в рамках финансирования различных направлений, в том числе не связанных с развитием энергосистемы, в странах ЕС по данным на 2018 год составляла 83 млрд евро.
Учитывая международный опыт, эксперты выделяют возможные альтернативные механизмы финансирования инвестиционных решений и социально-ориентированных инициатив:
Бюджетное финансирование (невозвратное — гранты) или льготное кредитование — в первую очередь релевантно для социально обусловленных проектов и дисбалансов территориального развития. Также данные механизмы подходят для проектов стратегического развития экономики РФ, энергобезопасности.
Финансирование инвестиционных программ (инициатив) за счёт целевого энергетического платежа (сбора) — установление надбавки к цене киловатт-часа, применяемой к конечной розничной цене для потребителей, круг которых определяется по отдельному принципу. Это позволяет более рационально распределить ценовую нагрузку между пользователями энергосистемы. Такой механизм подходит в первую очередь для решения общенациональных задач (экология, стратегическое развитие экономики, энергобезопасность) и позволяет освобождать отдельные категории потребителей от платежей. Например, энергоемкие производства, в том числе среди компаний-экспортеров, что может послужить для них дополнительным инструментом стимулирования к реализации тех или иных направлений государственной политики.
Договорные (контрактные) механизмы с условиями take or pay, когда доминирующую часть затрат компенсируют те потребители, в интересах которых осуществляется инвестирование. Такой механизм подходит в первую очередь для крупного нового строительства. Здесь могут быть подключены и модели государственно-частного партнёрства.
Принципиальное изменение рыночной модели, предполагающее создание ценового сигнала для потенциальных инвесторов к размещению капитала в проекты нового строительства и модернизации. Однако такое изменение рыночной модели потребует увеличения цены конкурентного отбора мощности и синхронного изменения требований к поставляемой мощности.
В случае принятия принципиального решения об отказе от действующих механизмов надбавок — не существует единственной альтернативы — потребуется комбинация методов и инструментов по всему вышеперечисленному спектру, отмечают эксперты. Речь идёт об определенных трансформациях ценообразования и рыночных правил. Такая трансформация позволит снизить ценовую нагрузку на всю совокупность потребителей только в ситуации интенсивного применения механизмов бюджетного финансирования. В противном случае речь будет идти лишь о перераспределении нагрузки между различными типами потребителей.
IQ
* Доклад «Анализ влияния цен и инвестиций в электроэнергетике на развитие экономики России и регионов». Авторский коллектив: Илья Долматов, директор Института экономики и регулирования инфраструктурных отраслей; Сергей Сасим, директор Центра исследований в электроэнергетике, центра Института экономики и регулирования инфраструктурных отраслей; Марина Панова, директор Центра мониторинга эффективности тарифной политики Институт экономики и регулирования инфраструктурных отраслей; Татьяна Гасс, эксперт Центра исследований в электроэнергетике Института экономики и регулирования инфраструктурных отраслей; Евгения Нахимовская, ведущий эксперт Центра мониторинга эффективности тарифной политики Института экономики и регулирования инфраструктурных отраслей; Игорь Маскаев, ведущий эксперт Центра мониторинга эффективности тарифной политики Института экономики и регулирования инфраструктурных отраслей; Евгений Яркин, научный руководитель Института экономики и регулирования инфраструктурных отраслей, Р. Конченко.
