23 апреля 2021
Пандемия COVID-19 во многих странах нанесла мощный удар по бизнесу. В России для поддержки занятости и предпринимательства правительство предложило действенные меры: льготные кредиты для малого и среднего бизнеса, автоматическое продление лицензий и многое другое. Но воспользоваться этой помощью получалось не всегда, так как должностные лица на местах в силу различных обстоятельств допускали отклонения от исходных целей реализации таких мер. В итоге бизнес выживал с большим трудом. Чтобы государственные решения исполнялись как должно, нужно шире внедрять в публичном и корпоративном секторах ценностный подход и этические инструменты управления. Это поможет укрепить в обществе нетерпимость к коррупции и снизить коррупционные риски, подчеркнули сотрудники Проектно-учебной лаборатории антикоррупционной политики (ПУЛ АП) НИУ ВШЭ в докладе «Этические аспекты профилактики правовых и коррупционных рисков в государственном регулировании предпринимательской деятельности» , представленном на XXII Апрельской международной научной конференции, организованной совместно НИУ ВШЭ и Сбером.
Морализация правовых норм, распространение этического инструментария в управлении — общемировой тренд. Актуален он и для нашей страны, последовательно реализующей антикоррупционную политику. Для предотвращения злоупотреблений со стороны чиновников необходима тотальная нетерпимость к коррупции. Как её сформировать, рассказали сотрудники ПУЛ АП НИУ ВШЭ. Они проанализировали проблемы бизнеса, обострившиеся за год пандемии, и предложили этические решения по предупреждению коррупции.
Если вкратце, то в этизации нуждаются и государственная, и корпоративная сферы. Этический настрой должен быть императивом профессиональных кодексов, а добросовестность — универсальной ценностью.
Весной прошлого года, с распространением коронавируса, «самочувствие» малого и среднего бизнеса резко ухудшилось. Деловая активность существенно снизилась. Опрос, проведённый общероссийской общественной организацией малого и среднего предпринимательства «Опора России», зафиксировал в апреле 2020-го исторический минимум бизнес-настроений индекса RSBI (Russia Small Business Index), который включает девять компонентов — от продаж и прибыли до кадров и инвестиций. 80% респондентов отметили падение спроса на товары и снижение выручки. К зоне роста RSBI подошёл лишь в январе этого года.
Спад предпринимательских настроений связан, в том числе, с административными ограничениями, введёнными в период пандемии. Так, были приняты меры для обеспечения санитарно-эпидемиологической безопасности — действительно важные и актуальные. Но на местах они, увы, дали «побочные явления» — выросло административное давление на бизнес.
После принятия в апреле 2020 года изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях ответственность компаний за нарушение одних и тех же требований резко возросла. Предельный размер штрафа по статье 6.3 («Нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения») вырос с 20 тыс. руб. до 1 млн руб. Одновременно повысились и риски злоупотреблений ситуацией со стороны контролирующих органов.
С надзорными органами сложилась парадоксальная ситуация. Весной 2020 года государство старалось ослабить их вмешательство в деятельность предпринимателей (были внесены изменения в федеральный закон № 294 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»).
Была введена норма о том, что проверки в отношении малого и среднего предпринимательства (МСП) не проводятся с 1 апреля по 31 декабря 2020 года включительно (за исключением тех, что связаны с причинением вреда здоровью). Постановление Правительства от 03.04.2020 № 438 также лимитировало контроль. Предусматривалось, что в 2020 году будут проводиться лишь отдельные виды внеплановых проверок предпринимательства. Всё это привело к существенному сокращению контрольно-надзорных мероприятий. Однако должностные лица на местах нередко по-прежнему чрезмерно усердствовали с проверками.
Государство смягчило и лицензионный контроль: по постановлениям № 438 и № 440 автоматически продлевались определенные виды лицензий и разрешений. Но и тут не обошлось без противоречий. Срок уплаты штрафа за административное правонарушение вырос для МСП втрое — с 60 до 180 дней. Однако должностные лица нередко действовали по собственному усмотрению. Так, суды порой не учитывали, что компания относится к малому бизнесу, и ставили срок оплаты штрафа — 60 дней.
Сфера надзора — очень чувствительная для предпринимателей. Именно в ней существуют возможности для оказания давления на них. Сейчас выстраивается новая система контроля — «профилактическая», а не «карательная».
Документы, позволяющие провести эту перестройку, — два федеральных закона от 31.07.2020 года: № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» и № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации».
Закон № 248 призван создать систему «умного» контроля с приоритетом профилактики нарушений — то есть стимулирования добросовестности контролируемых лиц.
Этот закон отчасти решает проблему формулирования этических принципов контрольно-надзорной деятельности (КНД). Ранее контролирующим органам приходилось довольствоваться ведомственными этическими кодексами, разработанными на основе Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих, не учитывающего специфику КНД в полной мере.
Теперь в качестве этических императивов для контролирующих структур выступают принципы из закона № 248-ФЗ.
По сути, закон вводит этический инструментарий для минимизации коррупционных рисков в КНД. Но о его эффективности можно будет судить уже после вступления в силу, с 1 июля этого года.
Другой «поворотный» Федеральный закон — № 247-ФЗ — помогает решить ещё одну проблему, а именно: по некоторым видам государственного контроля был риск правового вакуума, когда старые требования уже отменены, а новые ещё не действуют. В такой ситуации инспекторы органов контроля и надзора проводили проверки бизнеса, имея, по сути, неограниченные дискреционные полномочия. На решение этой проблемы и направлен закон, в котором тоже содержится этический инструментарий. Документ содержит принципы установления и оценки применения обязательных требований: это законность, обоснованность, открытость, исполнимость и пр.
Закон также устанавливает даты вступления в силу обязательных требований (либо с 1 марта, либо с 1 сентября соответствующего года) и срок 90 дней между их опубликованием и вступлением в силу. Это важно, поскольку известно много случаев, когда оперативно вводились обязательные требования, а предприниматели не успевали обеспечить соответствие им, что приводило к дополнительным штрафам.
Важный этический аспект новых норм — регулирование ради повышения безопасности в подконтрольной сфере, а не «гиперконтроль». У инспектора новое амплуа: он способен стать для бизнеса помощником, который содействует исполнению законов, но не оказывает неоправданного давления.
В идеале нужна прозрачная система контроля, при которой инспектор умеет оценивать риски и имеет чёткий репертуар действий в зависимости от ситуации. Если нарушения серьёзные, то применимы жесткие санкции, а если небольшие — то достаточно профилактики. Инспектор консультирует, мотивирует бизнес к добросовестности.
Таким образом, «контролёр» должен обладать доскональными знаниями в своей профессиональной сфере, а также осознавать связанные с ней правовые и коррупционные риски. Стимулом к этому должна стать система ключевых показателей эффективности, основанная не только на уровне безопасности в подконтрольной сфере, но и на степени административного давления и издержек бизнеса.
Ещё один нюанс: сейчас в России во многих органах власти утверждены ведомственные кодексы этики и служебного поведения. В них содержатся правильные, нужные этические ориентиры, но они относительно универсальны, в них мало специфики, связанной с конкретной деятельностью должностных лиц. Стоит сформулировать отдельный этический кодекс для инспекторов, заложив в нём новые установки. И, конечно, повысить уровень их компетентности. Наконец, чтобы система контроля была действительно прозрачной, нужна открытая информация о действиях инспекторов — и соответствующие информационные ресурсы.
Предоставление бизнесу государственной финансовой поддержки в пандемию стало очень востребованной мерой. Этический посыл льготных кредитных программ (под 2%), введенных правительством, предусматривал необходимость их быстрого внедрения. Но практика внесла свои коррективы — особенно в толкование условий списания кредита: ключевым было сохранение в период использования кредита стабильной численности работников предприятия.
Многие предприниматели ожидали, что точкой отсчёта будет служить количество сотрудников на 1 июня 2020 года, однако ФНС использовала сведения за май, что в итоге могло отменить льготу по ставке кредита задним числом. Банки, в свою очередь, не торопились разъяснять клиентам условия, позволяющие списать кредит (в договорах было положение о переводе клиента на «стандартную» банковскую ставку, если условие по занятости не будет соблюдено).
Размытость регулирования (банки требовали у предпринимателей разный список документов), ограниченность лимитов на предоставление льготных кредитов у банков (у некоторых из них лимиты закончились гораздо раньше завершения программы кредитования), а также тяжелое экономическое положение бизнеса привели к тому, что часть предпринимателей взяли кредиты, не до конца понимая условия кредитования. Так МСП, обращавшиеся к уполномоченному при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей Борису Титову, пребывали в уверенности, что численность их работников будет рассчитана по состоянию на 1 июня, и сократили штат более чем на 20% относительно апреля.
Бизнес-омбудсмен и «Опора России» обратили внимание правительства на несовершенство требований программы. В итоге было принято новое постановление, которое внесло ряд изменений в пользу бизнеса. Так, было разъяснено, что при обращении предпринимателя за кредитом до 25 июня, использовались сведения о численности персонала на основе отчётности, поданной за апрель или май 2020 года, а не содержавшиеся в информационной системе ФНС. После поправок многие компании смогли вернуться в программу.
Но в поисках материальной поддержки бизнес столкнулся и с другим затруднением. При предоставлении предпринимателю права на кредит не было определено, как он мог бы подтвердить основной вид своей деятельности. В результате сложилась практика, когда для подтверждения вида деятельности бизнесмен мог подать иные документы, помимо выписки из ЕГРЮЛ. Это означало коррупционные риски, возможности действовать по собственному усмотрению для должностных лиц.
Похожая ситуация сложилась и с имущественной поддержкой бизнеса. Риск ненадлежащего использования дискреционных полномочий чиновников был связан с тем, что одним из условий для предпринимателя была деятельность в наиболее пострадавших от пандемии отраслях. Но законодательно не было определено, должна ли деятельность относиться к Основному общероссийскому классификатору видов экономической деятельности или нет. Соответствовало ли предприятие этому условию, опять-таки решало должностное лицо.
Невзирая на ограничения социальных контактов в пандемию, продолжалась практика удовлетворения ходатайств о заключении предпринимателей, подозреваемых в совершении экономических преступлений, под стражу — вместо более «мягких» мер пресечения. «Несмотря на многочисленные поручения президента и работу, проводимую уполномоченным по защите прав предпринимателей, актуальной является практика перевода гражданско-правовых споров в уголовную плоскость», — подчёркивают исследователи.
Эта проблема связана с тем, что одна из сторон в споре хозяйствующих субъектов пытается решить его в свою пользу. Делается это за счёт мотивирования сотрудников правоохранительных органов возбуждать уголовное дело либо просто действовать в интересах конкретных лиц.
32% обращений в адрес бизнес-омбудсмена Бориса Титова оказались связаны с уголовным преследованием. Причиной возбуждения большинства уголовных дел опрошенные предприниматели, подвергавшиеся уголовному преследованию, называют конфликт с другими бизнесменами (37,6%), а также личный интерес сотрудников правоохранительных органов и иных органов исполнительной власти (41,3%). При этом уголовное преследование, как правило, разрушает бизнес.
В законодательстве есть инструменты для жёсткой реакции на недобросовестность правоохранителей. Но и тут есть свои проблемы:
Федеральный закон № 342-ФЗ о службе в органах внутренних дел РФ предусматривает увольнение работника в связи с совершением проступка, порочащего честь сотрудника ведомства. Но само понятие проступка, порочащего профессиональную честь, не раскрыто.
В правоохранительных органах утверждены кодексы этики и служебного поведения, предписывающие не совершать поступки, которые могли бы вызвать сомнение в добросовестном исполнении должностных обязанностей. Но применение норм таких кодексов, сотрудникам не всегда очевидно или практически обеспечено. Так что нормы расцениваются ими лишь как рекомендации.
По-видимому, всё же нужно конкретизировать, какие именно действия порочат «честь мундира». Кроме того, стоит внедрить образовательные программы по антикоррупционной этике для государственных служащих.
Заметный тренд в законодательстве многих стран — юридизация нравственно-этических норм. Так, во Франции в 2016 году базовый закон о правах и обязанностях служащих был дополнен сводом моральных «предписаний». Были законодательно закреплены такие этические требования, как достоинство, беспристрастность, добросовестность, честность при исполнении обязанностей. В кодексе госслужбы Великобритании указано, что сотрудники должны стремиться решать задачи благожелательно, непредвзято, компетентно.
КНР также продвигает концепцию этического поведения госслужащих в качестве инструмента борьбы с коррупцией. Известен внутрипартийный документ «Восемь правил по улучшению стиля работы и укреплению связей с народными массами», принятый в 2012 году. В США практикуется принцип «тона сверху». Его должны демонстрировать руководители — своими действиями «транслировать» недопустимость злоупотреблений.
В России требования к служебному поведению гражданского служащего установлены в статье 18 профильного закона № 79-ФЗ. Их можно классифицировать по трём видам норм: предписывающие (как требуется поступать с точки зрения профессиональной морали); запретительные (что недопустимо); рекомендательные (как вести себя в той или иной ситуации).
С 2010 года в России действует Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих. После его принятия документы, устанавливающие требования к этическому поведению должностных лиц, были приняты на федеральном и других уровнях.
Представляется, что этические положения кодексов поведения служащих контролирующих органов можно дополнить новыми требованиями. Приоритеты при этом — как уже говорилось, профилактика нарушений в предпринимательской среде и уход от «палочной» системы при проведении проверок, когда главным показателем эффективности работы чиновника служат объёмы штрафов.
В последние десятилетия в сфере госуправления очевиден рост интереса к этическому регулированию — в духе ценностно-ориентированного подхода и формирования внутренней нетерпимости к коррупции.
В ряде стран (Франции, Ирландии и пр.) в структурах госслужбы действуют специализированные подразделения по этическому регулированию.
Ориентация на общественные ценности — важнейший вектор реформирования госуправления во многих странах. Компетентностный подход постепенно сменяется ценностным. Этот тренд коррелирует с популярной концепцией Public Value Management, предполагающей, что госслужащие должны руководствоваться общественными, но не личными, ценностями в принятии решений.
В России уже существуют антикоррупционные инструменты, связанные с ценностным подходом. Но целостная система мер этического регулирования пока не сложилась. Этическое регулирование и меры его реализации можно соотнести с концепцией уровней практического разделения этических ценностей.
Декларируют этические ценности многие документы («О государственной гражданской службе Российской Федерации», Типовой кодекс этики и пр.). На уровне этического поведения предполагается внедрение этических норм — например, при помощи Типового кодекса этики и служебного поведения. А на уровне этического сознания подразумевается «императив» этической культуры и неприемлемости коррупционного поведения, что реализуется посредством Методики формирования и развития профессиональной культуры государственного органа, утверждённой Минтрудом РФ в 2018 году.
Всё это фрагменты одного целого, которое ещё только складывается. Сама же эта фрагментарность связана с несколькими факторами. Так, в документах этические ценности могут формулироваться расплывчато или выглядеть как отвлечённые ориентиры, не имеющие непосредственного отношения к работе. Проблемы и с конкретными механизмами реализации норм.
Система этического управления должна выстраиваться и со стороны предпринимателей. Этика бизнеса должна способствовать тому, чтобы предприниматели соблюдали государственные регуляторные требования, а инструменты госрегулирования не использовались в личных целях.
В России, с учётом того, что закреплённая в ст. 13.3 закона № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» обязанность организаций принимать меры по предупреждению коррупции не конкретизирована, использование антикоррупционных оговорок служит проявлением выполнения этой обязанности.
По логике вещей, применяя антикоррупционную оговорку, компания «усиливает» собственную защиту. Так, если её сотрудник получил откат за подписание договора с конкретным поставщиком (в ущерб интересам компании), но такой договор содержал антикоррупционную оговорку и факт подкупа вскрылся, то коррупционное поведение поставщика признается по договору основанием для полного возмещения причинённого ущерба.
Антикоррупционные общественные институты, которые опираются на этические принципы и выстраивают диалог государственных органов и институтов гражданского общества, работают в России вполне успешно. Пример — работа уполномоченных по защите прав предпринимателей. Институт бизнес-омбудсменов сохранил тесную связь с общественными организациями бизнеса и экспертным сообществом. Так что те решения, которые предлагаются по регулированию в экономической сфере, принимаются с участием ведущих бизнес-ассоциаций и общественных экспертов.
Успешно действуют и полностью общественные правозащитные площадки, рассматривающие жалобы предпринимателей на незаконные действия чиновников. Например, Центр общественных процедур «Бизнес против коррупции». За 10 лет работы он завоевал мощную общественную поддержку, в том числе, среди ведущих юристов и адвокатов страны.
Средства массовой коммуникации, социальная реклама тоже служат ресурсом трансляции этических ценностей. Выбор форматов антикоррупционных материалов широк: от брошюр и плакатов до видеороликов и телесериалов.
Показателен кейс Греции. Когда после очередного кризиса она обратилась в ЕС за экономической помощью, одним из условий её предоставления стала борьба с коррупцией в стране. Для этого в Греции были проведены реформы антикоррупционного законодательства, созданы органы, куда можно было заявить о фактах коррупции. Госслужащие проходили специальные тренинги. Шла работа с рядовыми гражданами: были выпущены антикоррупционные видеоролики. Для молодежи 15–24 лет на специальном канале YouTube выкладывались выступления блогеров, которые рассказывали о борьбе со злоупотреблениями. Канал, кстати, стал крайне популярным.
В КНР в 2017 году антикоррупционный телесериал «Во имя народа» оказал мощное влияние на общественное мнение. Сюжет, основанный на реальных событиях, придал новый импульс борьбе с произволом чиновников. В итоге некоторые управленческие практики госорганов Китая были пересмотрены.
Пока этическое регулирование деятельности государственных и корпоративных структур в России создаёт впечатление декларативности и разрозненности. «Цементировать» его, выстроить в единую действенную систему поможет комплекс мер, но прежде всего — повсеместное внедрение системы этических ценностей и организационной культуры, опирающейся на доверие и этическое лидерство. Нужно, чтобы этические кодексы реально работали. Для этого стоит развивать общественные площадки и цифровые платформы по поддержке всех, кто столкнулся с неэтичным поведением чиновников. Неприемлемость коррупции должна стать общественной аксиомой, императивом, действующим на практике.
IQ
Авторы исследования: Дина Крылова, заведующая Проектно-учебной лабораторией антикоррупционной политики (ПУЛ АП) НИУ ВШЭ, Сергей Пархоменко, заместитель заведующего ПУЛ АП НИУ ВШЭ, Сергей Таут, заместитель заведующего ПУЛ АП НИУ ВШЭ, Артем Цирин, эксперт ПУЛ АП НИУ ВШЭ, Александр Максименко, эксперт ПУЛ АП НИУ ВШЭ, Егор Артеменко, эксперт ПУЛ АП НИУ ВШЭ, Геннадий Поросенков, эксперт ПУЛ АП НИУ ВШЭ, Руслан Долотов, эксперт ПУЛ АП НИУ ВШЭ, Анна Мельникова, эксперт ПУЛ АП НИУ ВШЭ, Алексей Рябов, эксперт ПУЛ АП НИУ ВШЭ.
