Публичная политика идет на смену партийной

Если попробовать начать описание относительно новой исследовательской дисциплины с ее краткого определения, звучащего как «публичная политика – это...», то самое простое определение будет звучать так: публичная политика (public policy) – это «коллективное решение общих проблем». Причем именно общих, а не общественных, поскольку, когда мы говорим «общественных», возникает неизбежный вопрос о степени их «общественной значимости»: надо ли, чтобы проблема затрагивала миллион человек или всего 10 тысяч?

В нашем случае речь идет о проблемах сообществ. И эти сообщества могут быть самыми разными – от сообщества жителей микрорайона или сообщества мигрантов, работающих в этом микрорайоне, до «европейского» или даже «глобального» сообщества – если такие сообщества договорились, какие общие для них проблемы они будут решать сообща.

Публичная политика – это изучение властных отношений и согласования воль в конкретных сообществах, причем охватывающее весь этот процесс, от осознания сообществом некоторой проблемы, ее артикуляции, формирования центров различных конкурирующих интересов и до выработки какого-то общего решения. А затем – отслеживание реализации этого решения – или его «торможения», вплоть до блокирования, если не всем такое решение понравилось и центры противодействия оказались сильнее тех, кто решение принимал.

«Традиционная политология» – как она преподается сейчас на большинстве профильных программ – занимается описанием политической системы, изучением ее создания, динамики, трансформации, а более всего (особенно в нашем российском контексте, где появление плюралистической системы дело сравнительно недавнее) – партиями и выборами, через которые эта система и формируется. Кроме того, политология традиционно занимается изучением политических институтов, а это, в основном, опять-таки в российском контексте, институты государственной власти и управления – правительство, парламент, министерства, политические партии, армия, суды и огромные аппараты «управленческой машины».

Между тем, «публичную политику» делает именно «публика» (public), которая совсем не обязательно ассоциирует себя с государственными институтами. Более того, она себя им в значительной мере противопоставляет. Сейчас на Западе, да и во всем мире, активно идет массовая «реполитизация» – возникают спонтанные массовые политические движения граждан, требующие учета их мнения в управлении государством. Причем эти новые движения резко отличаются от «голодных бунтов» типа «маршей пустых кастрюль», поскольку в их основе совсем не экономические требования патерналистского характера, обращенные к «государству всеобщего благоденствия». Протестующие требуют реализации своих гражданских прав, требуют обеспечения возможности гражданского участия в выработке и принятии политических решений.

Получается, что те самые граждане, которые очень долго, как минимум последние сто лет, верили в представительную демократию (мы только раз в четыре года за них голосуем, а они там сами понимают, как правильно делать политику), теперь разочаровались в таком порядке управления и отстаивают свое право на непосредственное участие в политическом процессе.

На недавней Первой международной конференции по «паблик полиси», проходившей в кампусе знаменитого Sience Po в Гренобле было представлено 56 стран и более 900 участников. Чем объясняется такой взрыв интереса? По-видимому, тем, что организаторам этой конференции из шести Исследовательских Комитетов IPSA (International Political Science Association) и четырех национальных Ассоциаций, в которых сильны секции по публичной политике – американской, французской, итальянской и российской – удалось продемонстрировать всему мировому университетскому сообществу, работающему в области социальных наук, что сегодня классическая «представительная демократия», а с ней и традиционное «государствоведение» уже не может эффективно справляться с анализом тех многочисленных проблем, которые можно и нужно решать в формате публичной политики.

Формат этот предполагает, что любые общественные проблемы должны сначала обсуждаться на уровне заинтересованных сообществ. Поэтому необходимо уделять больше внимания тому, как именно формируются различные сообщества, способные осознавать свои общие проблемы и договариваться об их решении.

Все это выходит далеко за пределы «традиционной» политической науки и затрагивает многие дисциплины: социальную психологию, коммуникативистику, лингвистику, процессы эффективного управления организациями и неформализованными коллективами, вопросы регулятивных практик, основанных на реализации экономических и внеэкономических интересов, а также выработки общих норм поведения, включая различные порядки принудительного обеспечения выполнения этих норм.

Сюда же относятся  вопросы формирования культурной, национальной и социо-политической идентичности, на которые опирается как самоопределение сообществ, так и взаимоотношение их друг с другом.

Проблема неэффективности государственных институтов поднималась еще 10 лет назад на конгрессе Международной ассоциации политической науки в Фукуока (Япония). Уже тогда было очевидно, что демократические институты, о которых все мечтали в 18-м веке, потихоньку строили в 19-м, а наслаждались ими уже в 20-м (работающий парламент, конкурирующие политические партии, регулярные всеобщие выборы) не удовлетворяют значительную часть активных и образованных развивающихся сообществ. Этот кризис представительной демократии заставил наиболее думающую, активную и готовую к консолидации публику увидеть альтернативу «представительства» в прямом личном политическом участии.

К сожалению, в России прямое политическое участие – в самых разных его формах – сейчас все больше попадает под запрет. Всякое общественное развитие тормозится откровенно репрессивным законодательством, в то время как новые формы такого участия сейчас активно преобразуют буквально весь мир. Знаменитая «Арабская весна» положила начало обновлению обществ Ближнего Востока. Многомиллионные демонстрации в Бразилии заставили Президента страны пойти на диалог об эффективности дорогостоящих международных проектов. Молодежный протест в Турции, начавшийся как защита парка на площади Тахрир, и переросший в массовые политические манифестации по всей стране, хотя и подвергся жестокому разгону силами полиции, сильнейшим образом потряс и изменил турецкое общество, консолидировал его демократическую, антиклерикальную часть.

Все это – не что иное, как новый запрос на публичную политику как на «работающую демократию», вместо частных политических интересов смены одной партии на другую. В данном случае традиционные схемы «анализа электората» или «партийной борьбы за власть» не работают, и у государственных политиков возникают неразрешимые вопросы: «Кто все эти люди? Почему они не боятся? Чего они добиваются?»

Мы им отвечаем: «Это формируется новый субъект политического участия. Это запрос на участие в управлении. Надо найти форму диалога и выработки приемлемых общих решений».

Многие из аналитиков публичной политикой очень далеки от политологического образования: они пришли в эту сферу исследований из права и менеджмента, из лингвистики и математики. На уже упомянутой конференции по публичной политике около 20 специализированных секций было посвящено политике в области здравоохранения, которая к традиционной политологии вообще не имеет отношения. Их участникам были те, кто занимается выработкой государственной политики в области производства, закупки и распространения лекарств, а также обеспечения услуг в области здравоохранения. Столь же крупные кластеры посвящались в Гренобле сельскохозяйственной политике и политике в области культуры.

На сегодня именно здесь – в конкретных сферах хозяйственного управления – главная область приложения знаний по публичной политике.

Сообщества, с которыми работает аналитик, могут быть при этом самые разные – это и «экологи-волонтеры Мурманской области», и «пенсионеры Мотовилихинского района Перми», и «мелкий бизнес уличной продуктовой торговли Ломоносовского района Москвы», и «судейский корпус районных судов Петербурга». Важно только, чтобы эти люди действовали сообща, ощущали себя как единое сообщество, понимали общность своих интересов. Без этого фактора конкретные сообщества превращаются в абстрактную «социальную категорию», например, «рабочие» или «студенты», а они все очень разные, их практически ничего не связывает.

Специалист по публичной политике изучает социальные действия, коллективное поведение (а не «общественное мнение», которым занимаются социологи). Если мы попробуем путем опросов выяснить, что думают, например, представители правоохранительных органов, они, скорее всего, будут отвечать то, что будет одобрительно оценено начальством. Нас же интересует то, что они  реально делают. А это можно понять, изучив последствия их деятельности: сколько людей было задержано на мирном митинге, сколько вынесено обвинительных приговоров, сколько – оправдательных. Это все – фактические данные, и публичная политика основывается только на них. Это не означает, что мы отказываемся использовать социологические данные об «общественном мнении», но просто мы хорошо понимаем, как оно работает и делаем на это поправку.

Публичная политика – это, прежде всего, метод. И предметным полем этого метода становятся все сферы, где есть проблемы, требующие коллективного решения. Очевидно, что все это существенно ближе к экономике, чем к политической науке. Ведь большинство общественных проблем возникает вокруг экономических факторов. Производство, потребление, управление – три ключевых слова для публичной политики. И когда мы говорим, что какие-то вопросы можно решить «политическими средствами», мы не имеем в виду выборы нового президента. Для нас «политика» – это согласование воль. Или, другими словами – выработка «правил игры». Институциональная экономика – это суть публичной политики: это то, как работают институты, как они принимают решения, и прочему люди этим решениям следуют или, наоборот, не следуют.

Консолидация общественных усилий возникает только тогда, когда у людей появляется общее понимание, общая идентичность, когда они понимают, что они хотят и чего они не хотят. Но здесь есть ограничения – существует ли то сообщество, которое готово отстаивать свои интересы, или оно еще не сформировано.

И в этом большая разница между Россией и Западом, где публика либо сформирована, либо она довольно быстро возникает в связи с определенной проблемой, и где есть гражданское общество и опыт самоорганизации. В России же все это невероятно затруднено, поэтому и «публичная политика» – предмет для многих непонятный, скорее даже абстрактный: у нас сейчас острейший дефицит формирования сообществ и участия граждан в принятии решений. И у нас практически нет государственных публичных институтов, которые были бы прозрачны и понятны, были бы основаны на выявлении и согласовании интересов. Их еще предстоит создать.

Нина Беляева
профессор, завкафедрой публичной политики ВШЭ