Для успешного реформирования отраслей энергетики, ЖКХ, естественных монополий необходим приход новых игроков. Однако стимулы для входа на рынок новых компаний во многом зависят от уровня тарифов, установленных для конечных потребителей тех или иных слуг. Светлана Авдашева и Дина Цыцулина в статье «Задачи и ограничения антимонопольного контроля регулирования тарифов», опубликованной в журнале НИУ ВШЭ «Вопросы государственного и муниципального управления», попытались показать, как тарифное регулирование влияет на конкуренцию в дерегулируемых отраслях. Также они рассказали, как с помощью инструментов антимонопольного законодательства предотвратить угрозы ограничения конкуренции.
Регулируемые тарифы применяются в тех отраслях, где конкуренция либо отсутствует, либо находится в процессе становления. При отсутствии конкуренции неверно установленные тарифы могут оказывать воздействие не только на конкуренцию на смежных рынках, но также сказаться на благосостоянии конечных потребителей.
Иная ситуация складывается, если сектор находится в состоянии развития конкуренции с целью дерегулирования. Когда регулируемые тарифы сочетаются с возможностью продажи по свободным ценам, принципиально меняется роль конечных тарифов – их уровень создает стимулы для входа в отрасль новых участников, что необходимо для успеха реформы. Если тарифы на конечном рынке будут занижены, новые игроки лишатся стимула для входа на рынок. И даже если покупатели поначалу получат краткосрочные выигрыши, в долгосрочном периоде отсутствие конкуренции приведет к росту цен.
Более сложный комплекс проблем возникает при определении уровня тарифов в отраслях, где участники используют так называемые ключевые мощности или инфраструктуру. То есть отрасли, где присутствует естественно-монопольный вид деятельности. Конкуренция здесь зависит от стоимости пользования инфраструктурой. Так, уровень конкуренции на рынке поставок газа промышленным потребителям зависит от стоимости его прокачки по магистральной сети и по сетям газораспределяющих организаций. Интенсивность конкуренции на рынке операторов железнодорожного транспорта зависит от величины «инфраструктурной» и «локомотивной» составляющей тарифа РЖД.
Слишком высокий тариф может привести к ослаблению конкуренции в потенциально-конкурентном сегменте. Еще в большей степени может ослабить конкуренцию в регулируемых секторах комбинация более низкой регулируемой цены для конечных потребителей и более высокой регулируемой цены на услуги ключевых мощностей. Такая ценовая политика, которой порой следуют укоренившиеся продавцы, называется margin squeeze («сжатие маржи») или «тарифные ножницы».
Можно предположить, что целью определения тарифов на услуги ключевых мощностей должно стать обеспечение безубыточности для регулируемого монополиста, чтобы конкуренция развивалась благодаря входу на рынок новых участников. Однако для поддержания и развития инфраструктура необходимы значительные инвестиции. Иначе, новым участникам просто некуда будет входить со своими услугами. Таким образом, отмечают авторы, плата за использование инфраструктуры должна быть достаточно высока для того, чтобы финансировать необходимые инвестиции.
Даже если регулируемый тариф гарантированно обеспечивает приемлемую доходность сделанных инвестиций, все равно нет гарантий, что оператору инфраструктуры выгодно вкладывать деньги в расшивку тех «узких мест», которые важны для новых операторов. Напротив, в случае неполного вертикального разделения при обязанности предоставлять новым операторам недискриминационный доступ, «хозяину» инфраструктуры выгоднее инвестировать в нее для максимизации своей прибыли, а не предоставлять доступ независимым операторам. Частично проблему решает включение в тариф упущенной прибыли укоренившегося продавца (бывшего монополиста). Но эта модель не устраняет базовой проблемы, конкуренция остается ослабленной.
Проблема может решаться, с одной стороны, регулированием отрасли и применением антимонопольного законодательства, с другой – дерегулированием отрасли. Антимонопольные нормы в России запрещают не только действия ограничивающие конкуренцию, но и действия, наносящие ущерб контрагенту. В то же время, многие решения органов тарифного регулирования, по мнению авторов, могут рассматриваться как противоречащие требованиям антимонопольного законодательства.
В мировой практике есть примеры снижения тарифов в результате дерегулирования. В Бразилии в результате реформы естественных монополий и создания независимых регуляторов для телекоммуникаций, электроэнергетики, газа и нефти тарифы для конечных потребителей в среднем сократились на 3,4% в реальном выражении. В США после дерегулирования отрасли грузовых перевозок между штатами снижение тарифов привело к получению перевозчиками чистого годового выигрыша в размере 17 млрд долларов. Причем ставки на разные виды перевозок за период 1977–1982 годов снизились на 12–25%, несмотря на подорожание топлива практически в два раза.
Магистральное направление реформы тарифного регулирования в мире – это разрушение связи между регулируемыми тарифами и издержками регулируемых компаний. Цель реформы – создание стимулов к повышению производственной эффективности, т.е. экономии издержек.
Одним из способов противодействия «тарифным ножницам» при одновременном ограничении стоимости услуг для конечного потребителя, является переход к регулированию цен по принципу привязки к эталону. В этом случае регулируемая цена привязывается не к уровню издержек, а к уровню цены на сопоставимом рынке. Например, регулируемая цена на газ зависит от уровня биржевой цены газа.
Другой прием, успешно используемый в мировой практике – разделение полномочий по назначению тарифов и контролю за присоединением к инфраструктуре. Когда целью независимого регулятора служит исключительно контроль тарифов на услуги инфраструктуры, его создание может привести к эффективному ограничению тарифов.
Яркий пример – создание в Германии в 2005 году Bundesnetzagentur, регулятора, ответственного за тарифы на использование сетей передачи электроэнергии и газопроводов. Благодаря ему удалось снизить тарифы доступа к сетям передачи электроэнергии на 8-12% для сетей разного напряжения.
В Дании созданный в 1998 году независимый орган тарифного регулирования в электроэнергетике и газовом секторе (DTe) обеспечил снижение тарифов без корректировки на инфляцию в электроэнергетике в среднем на 16,7%, а на транспортировку газа – на 20,5%.
В рамках реформы энергетического сектора Директива ЕС обязала страны создать независимые регулирующие органы с целью повышения эффективности и снижения издержек в монопольном компоненте сектора естественной монополии. За период 1997–2003 годы цены на электроэнергию для конечных потребителей – домохозяйств и промышленных компаний сократились на 6,2 и 9,5% соответственно. В среднем в странах ЕС тарифы на передачу электроэнергии в 2002–2003 годах сократились на 9% в реальном выражении.
См. также:
Активность избирателей может влиять на тарифы ЖКХ
Тарифная петля естественных монополий
Доплатите за билетик
В подписке — дайджест статей и видеолекций, анонсы мероприятий, данные исследований. Обещаем, что будем бережно относиться к вашему времени и присылать материалы раз в месяц.
Спасибо за подписку!
Что-то пошло не так!
